Bez dozvole, bez krivice, bez posledica: šta donosi novi Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine

Photo by Chris LeBoutillier on Unsplash

Autor teksta: Ljubica Vukčević

Odredbe o redosledu pribavljanja dozvola – prvo upotrebna na integrisana dozvola, inspekcijski nadzor koji favorizuje postojeća postrojenja, alternativno ovlašćenje inspektora koje garantuje blagi tretman za postojeća postrojenja i sudska praksa koja sistematski ublažava kazne svedoče da nov zakon ne predstavlja korak napred u zaštiti životne sredine, već kodifikaciju zatečenog stanja.

Postoje zakoni koji regulišu - i zakoni koji štite. Vrednost propisa se meri pre svega kvalitetom njegovih odredaba, ali i spremnošću države da spreči, a zatim i adekvatno sankcioniše njegovo kršenje.

Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine zamišljen je kao pravni štit između industrijskih postrojenja i zdravlja građana koji žive u njihovoj blizini. Upravo zato svaka njegova odredba nosi težinu i predstavlja instrument odlučivanja o tome ko će snositi posledice zagađenja: zagađivač ili građani. Novim Zakonom o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine je ta odluka doneta, ali ne u korist građana.

Postrojenje bez integrisane dozvole može da obavlja aktivnost?

Kada je ministarka za zaštitu životne sredine tokom rasprave u Narodnoj skupštini izjavila da nepostojanje integrisane dozvole ne sprečava operatera da radi, moglo se pomisliti da je reč o nesporazumu. Nažalost, radi se o tačnom opisu onoga što nov zakon zaista propisuje.

Naime, jedna od najozbiljnijih izmena zakona praktično je prošla ispod radara. U sam tekst koji je upućen u skupštinsku proceduru, a nakon završetka javne rasprave, uneta je odredba po kojoj operater uz zahtev za izdavanje integrisane dozvole prilaže upotrebnu dozvolu, rešenje o legalizaciji, rešenje o ozakonjenju ili drugi odgovarajući dokument kojim se dokazuje podobnost objekta za upotrebu. Javnost o ovom zakonskom rešenju nije imala prilike da se izjasni i iznese primedbe, već je upoznata sa istim tek kada je zakon već bio usvojen.

Logika ovakve zakonske odredbe je suštinski pogrešna i apsurdna. Naime, integrisana dozvola bi, kao instrument koji treba da garantuje da svako postrojenje u svakom trenutku posluje u skladu sa standardima zaštite životne sredine, morala biti uslov za pribavljanje upotrebne dozvole. Obrnut redosled, kojim se upotrebna dozvola propisuje kao uslov za izdavanje integrisane dozvole, šalje jasnu poruku: postrojenja mogu slobodno da rade, a integrisanu dozvolu da pribave ako, i kada odluče.

Inspekcija: dvostruki standard koji štiti zagađivače

U Republici Srbiji, u kojoj postrojenja gotovo po pravilu posluju bez integrisane dozvole, i to od samog donošenja zakona 2004. godine, inspekcijski nadzor je mehanizam koji bi morao biti jasan, precizan i dovoljno snažan da spreči kršenje zakona.

Nasuprot tome, nov zakon inspekcijski nadzor dodatno slabi, pa tako uspostavlja dva potpuno različita režima za nova i za postojeća postrojenja, bez ikakvog obrazloženja.

Naime, za nova postrojenja inspektor utvrđuje da li dozvola postoji i ovlašćen je da operateru, u slučaju da nije pribavio dozvolu, zabrani obavljanje aktivnosti. Međutim, za postojeća postrojenja inspektor ispituje isključivo da li je podnet zahtev za izdavanje dozvole, ali ne i da li je dozvola pribavljena. Tumačenjem ovih odredaba se zaključuje da se obaveza pribavljanja integrisane dozvole, na postojeća postrojenja praktično ne primenjuje.

Međutim, čak i u situacijama u kojima inspektor utvrdi rad bez dozvole kod svih postrojenja (postojećih i novih) i u kojima je neophodno da hitno i adekvatno reaguje, zakon mu pruža alternativnu mogućnost da umesto zabrane rada, operateru naredi pribavljanje dozvole. Imajući u vidu da zakon ne propisuje kriterijume po kojima inspektor bira između mere zabrane rada i mere naređenja za pribavljanje dozvole, u praksi je gotovo izvesno da će se uvek optirati blaže rešenje za kompanije.       

Kazne - pooštrene na papiru, simbolične u sudnici

Kada je reč o kaznenim odredbama, teoretski zvuči impresivno da je zakonski minimum za poslovanje bez integrisane dozvole povećan sa 150.000 na 1.500.000 dinara. Desetostruko povećanje deluje kao beskompromisna namera države da sankcioniše zagađivače. Nažalost, tako deluje sve dok se propisane sankcije ne suoče s realnošću u praksi.

Ovde pre svega treba istaći dosadašnje kažnjavanje najvećih zagađivača novčanim kaznama na nivou marginalnih troškova poslovanja. Godinama svedočimo sudskim postupcima u kojima se kompanijama višestrukim povratnicama izriču novčane kazne ispod zakonskog minimuma, u kojima nijedan tužilac niti sudija nije smatrao da postoji osnov da se kompaniji privremeno zabrani rad, dok, primera radi, ne pribavi odobrenje za izgradnju ili saglasnosti na studije o proceni uticaja na životnu sredinu. Nijedan zakon, ma koliko bile visoke propisane kazne, ne može biti delotvoran u državi u kojoj sudovi sistematski tretiraju najveće zagađivače kao privilegovane subjekte.

Krivični zakonik ne štiti zdravlje građana od zagađenja

Ono što je dodatna opasnost jeste sistemski propust Krivičnog zakonika Republike Srbije, koji ne propisuje krivično delo zagađenja životne sredine u vezi sa zdravljem ljudi. Sa aspekta zakonodavca, zagađenje, čak i kada je masovno, dugotrajno i merljivo štetno po zdravlje stanovništva, ne povlači automatski krivičnu odgovornost. Zbog ovakvog propusta krivičnog zakonodavstva, zaštita zdravlja građana koji žive u zonama intenzivnog industrijskog zagađenja obezbeđuje se isključivo kroz mehanizme posebnih zakona, kao što su Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o zaštiti vazduha, Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu ili Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine. Ti zakoni su, u odsustvu krivičnopravnog okvira, jedini instrument prinude kojim država može da reaguje na zagađenje koje direktno ugrožava zdravlje njenih građana. Ova okolnost čini kaznene odredbe posebnih zakona ključnim, jer kada Krivični zakonik ne pruža zaštitu, a inspekcija je, po pravilu, naklonjena operaterima. Jedino što ostaje jesu prekršajne i odredbe o privrednim prestupima u posebnim zakonima. Upravo zato je desetostruko povećanje minimalne kazne, samo po sebi, nedovoljno, jer bez sudova koji su voljni da je izreknu u punom iznosu čak i visoka zakonska kazna može ostati mrtvo slovo na papiru.

Zaključak: reforma koja legalizuje status quo

Odredbe o redosledu pribavljanja dozvola, inspekcijski nadzor koji favorizuje postojeća postrojenja, alternativno ovlašćenje inspektora koje garantuje blagi tretman i sudska praksa koja sistematski ublažava kazne svedoče da nov zakon ne predstavlja korak napred u zaštiti životne sredine, već kodifikuje zatečeno stanje.

Istinski zakonodavni odgovor na višedecenijsko zagađenje zahteva jedinstven i nedvosmislen stav, a to je da operateri koji posluju protivno zakonu ne mogu ni da započnu, a ni da nastave s radom dok ne ispune sve zakonske uslove, i da kazne koje im se izriču moraju biti takvog obima da ih faktički primoravaju na poštovanje propisa, a ne da ih motivišu da ih i dalje krše. Dok se to ne promeni, svaki nov zakon o zaštiti životne sredine biće samo još jedan dokument koji zagađivačima garantuje profit, a građanima zagađenje.

Ovaj materijal objavljen je uz finansijsku pomoć Evropske unije. Za njegovu sadržinu odgovorna je isključivo Platforma za društveni razvoj i inovacije i ona ne odražava nužno stavove Evropske unije.